Startschuss für eine neue Audit-Reform in Europa

Reform & Debatte

In der Europäischen Union ist eine neue Reform der Abschlussprüfung am Start. Die EU-Kommission hat kürzlich ein Konsultationspapier veröffentlicht und damit eine umfassende Überprüfung der drei Grundpfeiler der Unternehmensberichterstattung eingeleitet. Im Fokus stehen Unternehmen von öffentlichem Interesse, sogenannte Public Interest Entities, kurz PIEs. Brüssel ebnet den Weg für eine Änderung der Gesetzgebung innerhalb der EU.

Auch hierzulande steht die Abschlussprüfung wieder auf der Agenda. Das geht zumindest aus dem Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung hervor. Reformen werden uns also in den kommenden Jahren sowohl in Deutschland als auch in der Europäischen Union stark beschäftigen.

Bereits am 27. Mai 2021 hatte die EU-Kommissarin für Finanzdienstleistungen, Finanzstabilität und Kapitalmarktunion (FISMA), Mairead McGuinness, in ihrer viel beachteten Rede angekündigt, in der zweiten Jahreshälfte 2021 eine öffentliche Konsultation durchzuführen, um das „Ökosystem“ der Unternehmensberichterstattung intensiv zu beleuchten. Wirecard sei ein ernster Wake-up-Call gewesen, so McGuinness. Der Fall habe gezeigt, was passieren kann, wenn die drei Säulen der Unternehmensberichterstattung – Corporate Governance, gesetzliche Abschlussprüfung und Aufsicht – versagen.

Am 12. November 2021 hat die Generaldirektion FISMA der EU-Kommission das Konsultationspapier „Strengthening of the Quality of Corporate Reporting and its Enforcement“ veröffentlicht und damit den Startschuss für eine neue Reform der Unternehmensberichterstattung und Abschlussprüfung auf EU-Ebene gegeben. Neu insofern, als es bereits 2014 einen solchen Vorstoß gab.

Übergeordnetes Ziel des Konsultationsprozesses ist es, eine qualitativ hochwertige und zuverlässige Unternehmensberichterstattung für gesunde Finanzmärkte, Unternehmensinvestitionen und Wirtschaftswachstum sowie grenzüberschreitende Investitionen und die Entwicklung der Kapitalmarktunion zu gewährleisten. Im Endeffekt geht es darum, die Qualität der Abschlussprüfung zu verbessern. Wirtschaftsprüfer*innen handeln im öffentlichen Interesse: Investoren, Kunden, Lieferanten und Behörden stützen ihre Entscheidungen auf Informationen, denen sie vertrauen müssen.

Vor diesem Hintergrund nimmt das Konsultationspapier einige Aspekte des derzeitigen EU-Rechtsrahmens, nämlich der EU-Abschlussprüferverordnung 537/2014, der EU-Abschlussprüferrichtlinie 2014/56/EU und der Bilanzrichtlinie 2013/34/EU, ins Visier.

Die Befragung der EU-Kommission ist in fünf Teile untergliedert:

  1. EU-Rahmenwerk für eine qualitativ hochwertige und zuverlässige Unternehmensberichterstattung
  2. Corporate Governance
  3. Gesetzliche Abschlussprüfung
  4. Aufsicht von Abschlussprüfern und Prüfungsgesellschaften
  5. Aufsicht und Enforcement von Unternehmensberichterstattung

Teil 1: EU-Rahmenwerk für eine qualitativ hochwertige und zuverlässige Unternehmensberichterstattung

In Teil I geht es um die allgemeinen Auswirkungen des EU-Rahmens auf die drei Säulen einer qualitativ hochwertigen und zuverlässigen Unternehmensberichterstattung: Corporate Governance, gesetzliche Abschlussprüfung und Aufsicht sowie deren Zusammenspiel untereinander.

Dabei thematisiert die Kommission auch, neben der Effizienz und Verlässlichkeit des derzeitigen EU-Rechtsrahmens, ob sogenannte Key Performance Indicators (KPIs) zur Verbesserung der Unternehmensberichterstattung notwendig sind und welche Schritte die Kommission prioritär angehen sollte.

Der derzeitige EU-Rechtsrahmen hat durch die zahlreichen Mitgliedstaatenwahlrechte im Rahmen der „EU Audit Reform“ von 2014 zu einem undurchsichtigem „Flickenteppich“ an Regelungen über die EU-Länder hinweg geführt. So gibt es innerhalb der Europäischen Union sage und schreibe 13 verschiedene Rotationsregelungen. Ähnlich heterogen sind die Vorschriften zur Erbringung von Nichtprüfungsleistungen. Das führt nicht nur zu einer unnötigen Komplexität. Es besteht auch die Gefahr von Compliance-Risiken bei der Prüfung von multinationalen Konzernen. Eine weitere Harmonisierung der EU-Vorschriften ist daher dringend notwendig.

Teil 2: Corporate Governance

Teil II dreht sich um die Funktionsweise von Vorständen und die Rolle von Prüfungsausschüssen. Die Kommission bittet hier konkret um Verbesserungsvorschläge. Sie bemängelt, dass Vorstände von PIEs unzureichende Zuständigkeiten in Bezug auf Kontrollsysteme und die Vorbeugung von Betrugsrisiken haben. Darüber hinaus sind Prüfungsausschüsse nicht immer vorhanden oder zu schwach besetzt. In diesem Zusammenhang wirft die Kommission die Frage auf, ob die Aufgaben der Prüfungsausschüsse neben ihrer Stellung gegenüber den externen Prüfer*innen und den Aktionär*innen erweitert werden sollten.

Die EU-Kommission stellt außerdem zur Diskussion, spezifische Whistleblowing-Verfahren in börsennotierten Unternehmen einzurichten.

Die implizite Frage in Teil II ist, ob die Europäische Union eine Regelung einführen sollte, die mit der US-amerikanischen SOX-Regelung vergleichbar ist – einschließlich spezifischer interner Kontrollen in den Unternehmen und spezieller Berichterstattungsmethoden zu deren Prüfung. Der Sarbanes-Oxley Act (SOX) ist ein US-Bundesgesetz, das 2002 als Reaktion auf die Bilanzskandale von Enron und Worldcom verabschiedet wurde und die Verlässlichkeit der Berichterstattung verbessern soll.

Teil 3: Gesetzliche Abschlussprüfung

Der überwiegende Teil des Konsultationspapiers fokussiert sich auf die gesetzliche Abschlussprüfung. Brüssel ist insbesondere daran interessiert, die Wirksamkeit, Effizienz und Kohärenz der Änderungen zu verstehen, die die „EU Audit Reform“ von 2014 mit sich gebracht hat. Darüber hinaus fragt die Kommission, wie die Funktionsweise der Abschlussprüfung verbessert werden könnte. Die einzelnen Fragen in Teil III beziehen sich auf die folgenden Themen:

  • Unabhängigkeit von Abschlussprüfer*innen / Abwesenheit von Interessenkonflikten
  • Inhalt der Abschlussprüfung und der Prüfungsberichterstattung
  • Erbringung von Nichtprüfungsleistungen
  • Externe Pflichtrotation
  • Einführung von Joint Audits als Anreiz oder Verpflichtung
  • Erhöhung oder Abschaffung von Obergrenzen für die Haftung von Abschlussprüfer*innen
  • Interne Führung von Prüfungsgesellschaften / Transparenzvorschriften
  • Einführung eines „Passporting“-Systems für Prüfungsgesellschaften, um die grenzüberschreitende Erbringung von Prüfungsleistungen zu erleichtern

Die EU-Kommission stellt in diesem Teil implizit eine Verbindung zwischen Qualität, der Auswahl von Abschlussprüfer*innen und dem Wettbewerb auf dem Markt her. Der letzte Marktüberwachungsbericht der Kommission von Januar 2021 hatte bereits eine Reihe von Mängeln bei der Prüfungsqualität und eine unterschiedliche Anwendung der nach den EU-Regelungen zulässigen Mitgliedstaatenwahlrechte aufgezeigt, die die Integrität des Finanzmarktes untergraben könnten. Sowohl in diesem Bericht als auch in ihrem Konsultationspapier weist die Kommission auf den hohen Konzentrationsgrad des Marktes für Abschlussprüfungen von PIEs und die fortbestehenden Hindernisse für grenzüberschreitende Abschlussprüfungen von PIEs hin.

Teil 4: Aufsicht von Abschlussprüfern und Prüfungsgesellschaften

Die EU-Kommission hat eine Reihe von Bedenken hinsichtlich der Überwachung der Unternehmensberichterstattung – der dritten Säule des Konsultationspapiers – geäußert und bittet nun um Feedback zu den Mängeln des EU-Aufsichtsrahmens. In Teil IV fragt sie daher nach der Rolle, Effektivität und Effizienz der nationalen Aufsichtsbehörden für PIE-Prüfer*innen. Dabei geht es um die Aufgaben und Zuständigkeiten der nationalen Behörden, den Informationsaustausch zwischen ihnen und die Notwendigkeit größerer Durchsetzungsbefugnisse. Hintergrund dieser Fragen sind die seitens der EU-Kommission wahrgenommenen erheblichen Abweichungen bei den Tätigkeiten und personellen Ressourcen der Aufsichtsbehörden. Darüber hinaus ist das Committee of European Auditing Oversight Bodies (CEAOB) nicht befugt, verbindliche Beschlüsse zu fassen.

Teil 5: Aufsicht und Enforcement von Unternehmensberichterstattung

In Teil V befasst sich die EU-Kommission mit der Stärkung der Rolle der Europäischen Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde ESMA bei der Durchsetzung der Unternehmensberichterstattung. Ausgehend von den Durchsetzungsmaßnahmen der zuständigen nationalen Behörden berichtete die ESMA ein erhebliches Maß an wesentlichen fehlerhaften Angaben in der Unternehmensberichterstattung. Weitere Fragen beziehen sich darauf, ob die Unabhängigkeit und/oder die Ressourcen der nationalen Behörden gestärkt werden müssen.

Wie geht es weiter?

Die Befragung der EU-Kommission richtet sich an Unternehmen, Wirtschaftsprüfer*innen, Behörden und Aufsichtsbehörden, Vermögensverwalter*innen, Kleinanleger*innen und die interessierte Öffentlichkeit. Diese können noch bis zum 4. Februar 2022 eine Stellungnahme einreichen. Die Ergebnisse aus dieser Konsultation werden in eine Gesetzesvorlage der EU-Kommission Ende 2022 einfließen. Wir werden die Entwicklungen auf jeden Fall genau im Blick behalten.

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